反过来，被告一方就有必要证明被告行政厅的判断没有不合理之处。
一般说来，制定机关都会接受专门委员会和常委会工作机构的审查意见，而且，专门委员会、常委会工作机构的审查意见也应当代表了对法律的准确理解。4、党和国家的路线方针政策，能否成为审查的标准？ 也是在上述地方计划生育条例审查的案例中，全国人大常委会法工委法规备案审查室负责人在谈到可以对地方性法规的不适当性进行审查时说：所谓适当性审查，即被审查对象可能不违反宪法法律，对其审查，不一定作出与法律相抵触的判断，但它与中央的政策精神和决策部署不相符，或与改革方向明显不一致，或现在的情况和立法之初相比发生重大变化，即可作出不适当的判断，[5]而法规备案审查室对上述几省计划生育条例中超生处罚的规定，所进行的正是这种适当性的审查。
第四，主动审查的程序是什么？人大的专门委员会、常委会工作机构对规范性文件进行主动审查，作为一种内部的工作方式，是没有问题的。按照宪法的体制和精神，全国人大与地方人大的关系是法律监督关系，而不能是领导关系，如果可以对省级地方性法规的适当性进行审查，就使这种关系变成领导关系了。宪法和立法法的明确规定是，全国人大常委会有权撤销的是与宪法法律相抵触的地方性法规和决议，而没有规定可以撤销不适当的地方性法规和决议。但是，监督法第29条、第30条规定，县以上的地方各级人大常委会有权审查撤销下级人大及其常委会作出的不适当的决议决定。不少地方法院、检察院制定的司法文件具有很强的规范性，也很难与法律解释作出明确的区分，却不能纳入备案审查的范围。
那么，在法律监督方面，全国人大能不能对地方人大有事先的指导？彭真认为，从法律监督这个意义上讲有指导作用，但他还是认为说监督关系比较确切，因为监督是在事后，违了法，才监督，不违法，就不管，而事前领导了，指导了，出了事，就不是事后监督了。因为：除了行政规范性文件之外的其他规范性文件，是否也适用这三要素的标准，并不清楚。[5] 从1981年《决议》关于法律解释的分工来看，我国法律解释的类型还可以分为制定解释和具体应用解释。
[16]严格说来，现代国家治理依赖行政权的专业性、灵活性，因此其法治理想不排斥行政机关的抽象行政解释权，但这种抽象行政解释权必须受到司法机关的某种形式的约束。（2）行政具体应用解释 关于行政具体应用解释，1981年《决议》所规定的以法律、法令以及地方性法规为解释对象的行政具体应用解释过于简略，并没有明确其效力，其后的相关法律也没有加以明确。1981年《决议》只规定了行政机关对法律、法令以及地方性法规的具体应用解释两种情形，而没有规定行政机关进行制定解释的情形。然而，这一制度设计，不仅没有起到约束行政解释权的作用，反而使其作为一项独立权力，本身成为行政权滥用的直接表现。
在我国，存在大量的由行政机关制定的行政法规和行政规章。2015年修订的我国《行政诉讼法》，明确了对部分抽象行政行为进行一定形式司法审查的规定，这或许可以成为加强对我国行政解释权进行司法审查的重要契机。
我国《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》规定，地方人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。其三，国务院应成立专门的部门进行统一的行政解释，协调各个部门之间相互冲突的行政解释，以维护法制统一。[14]他们认为，涉及对行政法规、行政规章内容解释的问题，应遵照法的修改的程序进行。所谓具体应用解释，是指法律在具体应用过程中出现的解释问题，由法定的机关作出解释的情形。
概括说来，这些文件明确提到的行政解释主体包括：国务院及其主管部门。另外，在层级分明的行政系统内部，如果行政复议机关缺乏一定的独立性，在复议对象为上级行政机关作出的行政解释时，行政复议的监督效果就更会大打折扣。在我国，对行政行为进行司法审查有一个渐进发展的过程。《规章制定程序条例》的第31条规定：……规章的解释同规章具有同等效力。
根据我国《行政诉讼法》第64条的有关规定，法院针对此种情形的处理方式为，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。[16]参见章志远、黄娟：《我国行政法规范解释司法审查的反思与重构》，《苏州大学学报》2012年第4期。
确立抽象行政解释的司法最终裁决原则以及逐步建立平衡司法审查与行政解释的具体审查立场与标准。这就是由行政机关之内设机构进行解释。
在行政诉讼中，如果行政诉讼案件涉及行政解释，法院至多只能在判决书中对其进行违法评价，进而以适用法律错误为由处置具体行政行为，无权终止违法的行政解释的效力，无法阻止其继续违法。[6]1999年《通知》规定：（1）凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。因此，在强调和完善传统的对行政解释权的控制手段的同时，也需要明确，从未来发展方向上看，司法机关在控制行政解释权方面将起到越来越重要的作用。这为进一步加强对行政解释的司法约束打开了缺口，并将成为中国行政法治进步的基本方向。这样一种特殊的行政解释体制有其历史背景，需置于中国特殊的法律解释体制中进行理解。注释: [1]［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第393页。
这样一来，行政解释本身则成为了一种独立的权力——不仅独立于行政执法，而且独立于行政立法。其次，可以减少一线执法人员一遇到所适用规范出现法律疑难问题就层层向上级请示的情况，从而提高行政执法的效率。
（一）与实践脱节的行政解释立法 根据我国的法律解释制度，行政解释的主体只能是一定级别的行政机关，这意味着行政解释主体需要有法律、法规的明确授权，依据法律程序进行。有权解释法律的机关通过发布具有普遍约束力的规范性文件的形式对法律进行解释，而法律适用机关只能严格适用法律和依据有权解释法律的机关对法律的解释进行法律适用活动。
总之，对行政解释的合法性、合理性的判断上，不管法院对行政解释采取何种态度，法院至少不能把行政解释作为当然的、最后的结论予以全面接受，必须保持法院对行政解释的独立的和最后的判断。行政机关不同于立法机关和司法机关的地方在于，行政机关也承担了部分立法性质的功能。
笔者于本文中试图对其理论问题进行重新梳理并提出其实践中存在的若干问题，在此基础上探讨规范行政解释权的路径。如司法解释为最高人民法院和最高人民检察院保留行使，行政解释也为一定级别的行政机关所保留。另一种是享有宪法、法律授权范围内之行政立法权的行政机关对其所立之法所进行的解释，即行政机关所进行的制定解释，有学者从理论上将其称之为行政立法性解释（上述几个概念之间的关系具体如图1所示）。[13] 1.防止行政解释权的滥用——独立行政解释权的设置原理 所谓法律解释，可以被简单地理解为一个澄清法的含义的活动。
（1）行政立法性解释 现有法律就行政立法性解释的效力作了规定，这主要体现在国务院2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中。该决议确立了我国由立法解释、行政解释、司法解释共同构成的现行法律解释体制的完整结构。
实际上，从我国法律解释制度的设置初衷来看，之所以要将行政解释作为一种独立的权力与行政行为相分离，本是为了防止行政权力的滥用。[6]2000年制定的我国《立法法》只对狭义的法律解释及立法解释作出了规定，没有对行政解释作出规定。
不过，这里也涉及为了适应现代治理的需要，平衡立法机关与行政机关的规则创制权和规则解释权的问题。2.行政解释权的控权框架 行政法治的一般含义应该是所有的行政行为都应纳入司法审查的范围。
人为割裂法律解释与法律适用，是违背法律适用规律的一种做法。这样，通过将行政解释权集中在一定级别的行政机关的做法，以防止行政执法机关任意解释所适用之法律，从而确保法律适用的统一和依法行政的实现。[15]由此，有关法律应明确规定具体行政执法人员在应用法律、法规、规章时有进行行政解释的权力。就我国目前的法律规定来看，行政解释主体的设定主要依据1981年《决议》《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》的规定。
这样有可能使规制和指导民众生产生活的法律规范失去确定性、严谨性、民主性、科学性，被行政权甚至被基层执法权架空。在我国，行政解释是一个理论概念，并未直接出现在我国有关法律文件中。
比如，地方性法规的制定主体已经扩展到地级市，民族自治州、民族自治县还可以制定自治条例和单行条例。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到了解释。
然而，在理论上，人们对中国行政解释制度关注较少，其实践中存在的权力滥用问题也没有引起足够的重视。[4]该决议对立法解释作出如下规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。
发布评论